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社會組織在海上事故調查中的實用性

 論文欄目:專業技術論文     更新時間:2013-7-17 9:09:00   

一、社會組織在海事調查工作中的定位

(一)定位原則一是政治原則

在我國政治體制下,社會組織必須堅持黨的領導這一政治原則。社會組織作為社會治理的主體,必須在黨的統一領導下才能發揮其社會管理和服務的職能,這是社會組織政治和行政合法性的保障;二是法制原則。即社會組織參與的各種活動和行使的各項權力必須在法律的框架下,不得有超越法律的權力,這也是社會管理本身的最低要求;三是合作互補原則,隨著社會的發展社會組織與政府之間的關系已不是管理與被管理的關系,而是良性互動的合作伙伴關系,社會組織作為政府的伙伴,在政府的組織下,與政府共同完成向社會提供公共產品和公共服務、促進社會發展的共同目標,因此雙方之間的合作互補關系是共同目標實現的保障。

(二)定位取向

1.作為社會管理主體的定位服務型政府建設的視角下,社會治理的方式應該是實現以政府為引導、社會組織和其他社會力量共同參與的社會治理的主體多元化,即政府不再是社會管理和提供公共產品和服務的唯一主體,社會組織也將作為一個重要的主體在社會管理和公共產品與服務的提供中發揮重要的作用。因此社會組織應明確自己在海事管理、海上安全服務提供等方面的主體身份定位,這樣才能地激發自身在履行職能時的責任感、使命感。2.作為社會管理過程的定位社會組織參與海事調查不只是調查工作本身,還在行業內負責對船東、船員及其他相關方的管理,對海事調查后提出安全建議的落實,對保障海上安全和海洋環境保護相關措施、技術的研究等工作,因此只要建立起合理的管理、運行機制,保障社會組織的健康運行,應能確保社會組織的這些管理職能的不間斷的運行。3.作為社會監督系統的定位社會組織作為政府與企業之間的獨立力量,負有對政府和企業的監督職能,即對政府履行職責,如海事機構是否按國家法律法規規定向社會有效提供了公共產品和服務、是否按公平正義的原則履行了行政管理職責等,同時也對航運企業、船員是否遵守國家相關法律、法規和行業標準等進行監督。同時,社會組織也是被監督者,廣大的船員、航運企業及海事部門也都在監督著社會組織的工作,因此社會組織要認清自身在社會監督系統中監督與被監督的定位。

二、社會組織在海事調查中發揮作用的方式

(一)將社會組織引入海事調查工作

1.設立海上事故安全調查機構以實現安全調查與行政調查的分離按照英、美的模式,海上事故的行政調查由海事機構實施,即目前的中華人民共和國海事局,其主要目的是為了調查事故當事方是否存在違反法律、法規和規章的情況,并在調查的基礎上對存在的違反法律、法規和規章的行為和當事人進行行政處罰,若發現有其他重大違反法律的行為移交司法部門。在交通運輸部內成立部直屬機構——負責全國海上事故安全調查工作的“海上事故安全調查委員會”,該委員會直屬交通運輸部,與中華人民共和國海事局平行設置。委員會實行理事會制,理事會由與海上安全、海洋環境保護相關利益方代表組成,包括海事機構、船級社、船東協會、船東互保協會、港口協會、船員服務行業協會、專業院校代表等人員。理事會通過引入這些與海上安全和航運發展相關的社會組織代表,實現社會組織對提供海上安全服務的參與,同時各相關方也能夠通過理事會直接反應出本行業對海上安全服務的訴求,便于各方在政府的組織下通過協調達成共同的利益訴求,并通過共同的行動努力達到共同目標。為此,理事會的職責將包括:負責對全國海上安全調查工作進行規劃、管理,批準發布《事故調查報告》,定期發布海上安全評估報告,向交通運輸部部長提出加強海上安全的相關建議和措施,參與對相關海事管理方面的立法,對專職海事安全調查官進行評聘、考核等工作。2.實行統一管理的全國海上事故安全調查隨著海上事故調查規則的實施,為了履約的需要我國已經開展了海上事故的安全調查工作,安全調查的管轄由中華人民共和國海事局通航管理部門統一負責,且只對境外水域發生的有關損害中國籍船舶和船員的事故進行調查并與事故發生地的調查機構開展聯合調查。而在實現技術調查與行政調查分離后,應由海上事故安全調查委員會統一管理全國的海上事故安全調查工作,對于中華人民共和國管轄水域內船舶發生的事故及中國籍船舶發生的事故均應報告至海上事故安全調查委員會,即除對境外發生的與中國籍船舶和船員相關的事故開展安全調查外,對國內發生的事故按照事故的分類標準也應開展安全調查。同時,委員會建立國家海上事故數據庫,負責管理接到的所有事故相關數據。委員會下設置的相關部門將根據接到的事故報告情況,決定是否開展海上事故安全調查工作,并按需統一派遣相關海上事故安全調查官組成事故調查組對事故開展安全調查。通過此種集中式的海事調查的機構、體制設置,能夠確保全國海上事故安全調查工作具有統一標準。3.實施更加開放的海上事故安全調查官管理制度改革現有海事調查官管理相關規定,借鑒海船船員考試評估員的管理模式,鼓勵并培養院校、行業協會、船級社及其他海事相關社會組織內滿足專業條件的人員通過培訓、考試和評估取得海上事故安全調查官資格并加入到海上事故安全調查工作中來,從而實現在提高調查官隊伍的專業能力、業務水平的同時,通過促進社會力量參與海事調查工作,儲備行業內從事海上安全服務的人才,提高各相關行業的海上安全管理和服務的水平和能力。同時,來自社會組織的海上事故安全調查官的參與調查也有助于提高海上事故安全調查的公正性、客觀性,提高海上事故安全調查的公信力。4.實現安全建議落實的制度化在海上事故安全調查委員會關于理事會的職責中明確,理事會要在《事故調查報告》發布前進行批準,在這些過程中,如涉及理事會成員所代表的行業的問題時,該行業組織或相關行業組織應從行業管理的角度提出落實安全建議的措施和方法,并督促相關方進行整改、驗證。另外,海上事故安全調查委員會應將安全建議分別發被建議方,同時發國家海事管理機構由其督促被建議方落實安全建議,并由海事管理機構(即海事局)負責對落實情況進行強制驗證,從而實現對安全建議落實的制度化。

(二)與社會組織全面合作以獲得技術支撐

1.委托社會組織進行相關技術跟蹤和研究對國際海事相關公約、標準的跟蹤,涉及到我國航運業及港口整體發展,同時通過對公約的跟蹤、研究,提出適合我國航運經濟發展的提案,將會大大提高我國在國際海事領域的地位,從而確保與我國海事組織A類理事國相當的地位。多年來,國內的專業航海院校、船級社、船舶制造業及船東協會等組織為了自身的需要和發展,一直保持著在各自領域內對相關國際公約、規范和標準等的跟蹤和研究,并形成了有效的體制和堅實的基礎。因此,對于這些相關公約、規范和標準的跟蹤和研究工作,完全可以交由上述這些社會組織來進行,海事管理機構可以與社會組織建立起長期合作的框架協議,制定長期規劃,做好周期性的財務預算,將相關的課題、研究及跟蹤需求等委托社會組織開展長期的跟蹤和研究,一方面通過獲得社會組織的研究和跟蹤成果,提高我國在海事管理和服務,以及專業技術和管理等諸多方面的水平,逐漸縮小與發達海事國家的距離;另一方面也為社會組織能夠有效實現提供海事公共服務和產品起到了積極的促進作用。2.委托社會組織進行海事調查官的專業培訓將調查官的培訓和知識更新交由專業院校來負責組織,院校可以利用自身現有資源或者聘請其他專業領域的專家參與這項工作,而海事管理機構負責對課程的設置、安排,師資的安排等情況進行必要的監督,并按教學計劃組織好考試和評估。通過這樣的方式可以有效地發揮專業院校、相關行業組織在專業技術人才方面的優勢,彌補海事管理系統內部在專業技術方面培訓的不足,為海上事故安全調查官隊伍的建設提供有力的幫助。3.與社會組織聯合建立海上事故實驗室英、美等發達海事國家都建有歸屬事故調查部門的事故實驗室,調查官可以通過實驗室方便提取VDR、AIS、GPS等數據,或者對現場提取的材料、物品、器材等進行相應的實驗,取得相應數據,為尋找事故發生的客觀原因提供有效的證據和手段。因此,在目前情況下,政府可以有效利用專業院校的專業實驗室,與其簽訂長期使用和建設的合作協議,由政府支付一定的資金,用于實驗室的保持和運轉,同時實驗室對海事調查現場取得的證據進行分析和鑒定,提供專業的技術數據和結果。此種模式在目前我國的海事調查工作中也已經存在,如煙臺的溢油反應中心、大連的危險品研究中心等都能提供專業的鑒定。但是,目前海事部門與這些社會組織尚未實現真正意義上的合作機制,沒有形成相互支持、共同向社會提供服務的伙伴關系。因此,盡快形成政府提供資金、項目支持,社會組織提供技術成果的合作方式是促進雙方共同發展的關鍵,通過在社會組織中根據其專業、設備等優勢選擇不同的實驗室合作,建立起與海上安全事故調查相關的專業實驗室,解決調查中對船型、氣象、材料等客觀因素的分析存在的困難,將大大提高調查的水平和效率,同時政府的投入也將為社會組織實驗室的發展提供幫助和支持,實現雙方在發展上的共盈。4.與社會組織共同參與國際交流社會組織在國際交流中的靈活、廣泛性是存在諸多客觀因素限制的政府部門無法比擬的,而在經濟全球化的當今世界,充分溝通和交流是行業發展的助推器。在海上安全調查委員會的海事調查體制模式下,作為理事會成員的社會組織代表可以利用非政府組織的身份更多地參與行業內的國際交流活動,即非官方的交流。通過這種廣泛的交流能夠使海上事故安全調查委員會能夠獲得更多的國際、國內信息,充分感知行業的國際發展動向和相關新技術的應用、新理論的沖擊,通過交流也能夠提高海事安全調查工作的社會認知度和社會影響力,對于提高海事安全調查技術水平、創新海事服務發展理念和宣傳海事安全文化都將具有巨大的推進作用。

(三)通過立法保障社會組織的參與

1.完善海上事故安全調查的相關立法修訂現有相關海事法律、法規,明確海上事故安全調查的目的、地位和范圍,真正體現事故安全調查區別于行政調查,查找客觀原因、防止類似事故再次發生的調查目的。同時,在相關立法中應明確事故安全調查的非譴責性原則,事故安全調查作為技術調查,其目的是為了尋找事故發生的最可能的原因,從而改進工作,避免類似事故再次發生,因此,按照其他發達海事國家的立法,除非常重大的原因,安全調查的結論及證據不得被用作涉及民事責任等的法庭證據,或者對當事人做出處罰的證據。同時,安全調查本身也不具有行政強制力,包括提交并發表的《事故調查報告》,也只是向公眾說明事故事實和發生的原因。在立法中嚴格區分事故安全調查和行政調查,并對社會組織參與安全調查進行原則性的規定,使社會組織參與海上事故安全調查實現合法化,確保從法律層面上保障海事調查體制改革的順利實施。2.完善社會組織參與海上事故安全調查的制度除上述法律基礎外,還需要建立起一系列詳細的制度,包括海上事故安全調查官的培訓、考試及評估制度,海上事故的分級制度,海上事故安全調查報告的公開制度及安全建議的落實制度,以及與社會組織長期合作的調查官培訓、實驗室共建及共同參與國際交流等制度,通過制度的完善確保海上事故安全調查中政府與社會組織的合作能夠制度化、合法化和長效化,從而有力促進海上安全公共服務和產品提供的多元化,為構建服務型政府的目標邁出堅實的步伐。

作者:肖文輝 單位:天津海事局


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